Os Federalistas: Remédios Republicanos para Males Republicanos.

"Publius":  Alexander Hamilton,  James Madison,  

“O Federalista” é fruto da reunião de uma serie de ensaios publicados na imprensa de Nova York em 1788, com o objetivo de contribuir para a ratificação da Constituição pelos Estados. Obra conjunta de três autores, Alexander Hamilton (1755 – 1804), James Madison (1751 -1836) e John Jay (1745 – 1859), os artigos eram assinados por Publius. Madison e Hamilton encontram-se entre os líderes do movimento que culminou na convocação da Convenção Federal, da qual foram membros. Quanto à elaboração da Constituição, Hamilton teve uma participação discreta, já que suas teses ultracentralizadoras foram prontamente rejeitadas. A James Madison, por outro lado, é creditada a maior contribuição individual na elaboração da Constituição, daí porque seja chamado de "Father of the Constitution" (Pai da Constituição).

Após a ratificação da Constituição, a presença dos autores de "O Federalista" na vida política norte-americana mantém-se de suma importância. Hamilton foi o primeiro secretário do Tesouro dos Estados Unidos e um dos principais conselheiros políticos do presidente George Washington, a quem também esteve ligado John Jay, o primeiro presidente da Corte Suprema. Madison, junto com Jefferson, liderou a formação do Partido Republicano, pelo qual veio a ser eleito o quarto presidente dos Estados Unidos em 1808.

O acordo entre os autores de "O Federalista" não era absoluto e esteve diretamente relacionado aos objetivos dos artigos: a defesa da ratificação da Constituição. Não concordavam entre si em vários pontos, como também, em pontos específicos, tinham reservas quanto à Constituição proposta. Concordavam, no entanto, que a Constituição elaborada pela Convenção Federal oferecia um ordenamento político incontestavelmente superior ao vigente sob os Artigos da Confederação. Por partilharem deste diagnóstico, e por considerarem urgente para a sorte do país a adoção da nova Constituição, os autores de "O Federalista" projetaram escrever uma série de artigos onde a nova Constituição seria explicada e, ao mesmo tempo, refutadas as principais objeções de seus adversários.

A filosofia política da época, em especial a exposta por Montesquieu, era evocada pelos adversários da ratificação de uma nova constituição proposta. Montesquieu, apontava para a incompatibilidade entre governos populares (democráticos) e os tempos modernos. Na fundamentação apontavam sobre a necessidade de manter grandes exércitos e a predominância das preocupações com o bem-estar material, onde, faziam das grandes monarquias a forma de governo mais adequada ao espírito dos tempos e não uma republica democrática. Argumentavam também que as condições ideais exigidas pelos governos populares, um pequeno território e cidadãos virtuosos, amantes da pátria e surdos aos interesses materiais, não mais existiam. Se, por acaso, se formassem governos desta natureza, seriam presas fáceis de seus vizinhos militarizados, como comprovava a história européia.

O desafio teórico enfrentado por "O Federalista" era o de desmentir os dogmas arraigados de uma longa tradição. Tratava-se de demonstrar que o espírito comercial da época não impedia a constituição de governos populares e, tampouco, estes dependiam exclusivamente da virtude do povo ou precisavam permanecer confinados a pequenos territórios (como argumentava Montesquieu, você pode conferir Aqui). Os postulados dos Federalistas são literalmente invertidos, aumentar o território e o número de interesses são benéficos à sorte desta forma de governo. Em suma, pela primeira vez, a teorização sobre os governos populares deixava de se mirar nos exemplos da Antiguidade, iniciando-se, assim, sua teorização eminentemente moderna.

O moderno federalismo.

Um dos eixos estruturadores de "O Federalista" é o ataque à fraqueza do governo central instituído pelos Artigos da Confederação (no caso, o atual Estados Unidos, ainda era subordinado a Inglaterra). Em realidade, segundo afirma Hamilton em "O Federalista", n. 15, nem se chegou, propriamente, a criar um governo, uma vez que estavam ausentes as condições mínimas a garantir sua existência efetiva. Esta passagem esclarece o seu raciocínio:

“Como o Congresso não tinha poderes para exigir o cumprimento das leis que baixava, cuja aplicação e punição dos eventuais desobedientes ficava a cargo dos Estados, estas, a despeito do fato de serem constitucionais, não passavam de "recomendações que os Estados observavam ou ignoravam a seu bel-prazer".

A única forma de criar um governo central, que realmente mereça o nome de governo, seria capacitá-lo a exigir o cumprimento das normas dele emanadas. Para que tal se verificasse, seria necessário que a União deixasse de se relacionar apenas com os Estados e estendesse o seu raio de ação diretamente aos cidadãos. Em suma, o governo central se relacionaria não apenas com outros países, mas também com os estados membros que constituirá o País, sendo estes estados membros independentes entre si, mas subordinado a União.

A experiência histórica demonstrava que as confederações   haviam sido levadas à ruína pelas razões apresentadas por Hamilton (intende-se confederação, como sendo, um poder centralizado, no qual não se permite nenhuma autonomia aos estados subjugados). Insistir na formação de uma Confederação seria desconhecer as lições da história e se prender às conjecturas de Montesquieu, que via nestas a possibilidade de compatibilizar as qualidades positivas dos Estados grandes — a força — com a dos pequenos — a liberdade. Portanto, a Constituição proposta pelos Federalistas,  defendia a criação de uma nova forma de governo, até então não experimentada por qualquer povo ou defendida por qualquer autor. A Constituição proposta, pelos Federalistas, não era estritamente nacional ou federal, mas uma composição de ambos os princípios.

O termo federal, como nomeamos hoje esta forma de governo, entretanto, era até aquele momento, sinônimo de confederação. A distinção ficou a partir do ponto assinalado por Hamilton; enquanto em uma confederação o governo central só se relaciona com Estados, cuja soberania interna permanece intacta, em uma Federação esta ação se estende aos indivíduos, fazendo com que convivam dois entes estatais de estatura diversa, com a órbita de ação dos Estados definida pela Constituição da União. O federalismo nasce como um pacto político entre os Estados, fruto de esforços teóricos e negociação política. Um pacto político, digamos assim, fundante, pois, por seu intermédio, se constituí aos Estados Unidos enquanto nação.

Inspirados na reflexão de Montesquieu, calcada na história européia, os "Antifederalistas" apontavam para os riscos à liberdade inerentes a um grande Estado, cujas características os levava a se transformar em monarquias militarizadas. Frente a este quadro, propunham a formação de três ou quatro confederações como forma de respeitar o tamanho ideal dos governos populares. Hamilton, ao contrário, detectava nesta proposta o germe da competição comercial entre as diversas confederações. Para evitar as rivalidades comerciais, estas sim as causadoras da militarização e do fortalecimento do executivo, defendia o pacto federal. Este pacto favoreceria o desenvolvimento comercial dos Estados Unidos, formando uma nação de grande extensão territorial que não dependeria de grandes efetivos militares.

A separação dos poderes e a natureza humana

"Mas afinal, o que é o próprio governo senão o maior de todos os reflexos da natureza humana? Se os homens fossem anjos, não seria necessário haver governos."

Esta é praticamente a primeira afirmação de Madison enquanto a natureza do indivíduos, uma visão negativa e potencialmente negativa.  Para citar mais um exemplo, em "O Federalista" n. 6, Hamilton relembra que nunca se deve perder de vista o fato de os homens serem "ambiciosos, vingativos e rapaces". Segundo ele, pensar de modo diferente "seria ignorar o curso uniforme dos acontecimentos humanos e desafiar a experiência acumulada ao longo dos séculos''.

Trata-se de um recurso de argumentação utilizado para justificar a necessidade de criação do Estado. Controlar os detentores do poder porque, como observa Madison, os homens não são governados por anjos, mas sim por outros homens, daí porque seja necessário controlá-los. "Ao constituir-se um governo — integrado por homens que terão autoridade sobre outros homens — a grande dificuldade está em que se deve primeiro habilitar o governante a controlar os governados e, depois, obrigá-lo a controlar-se a si mesmo.

"As estruturas internas do governo devem ser estabelecidas de tal forma que funcionem como uma defesa contra a tendência natural de que o poder venha a se tornar arbitrário e tirânico. Sendo o homem o que é, segue-se que todo aquele que detiver o poder em suas mãos tende a dele abusar.”

Como afirma Madison;

"não se nega que o poder é, por natureza, usurpador, e que precisa ser eficazmente contido, a fim de que não ultrapasse os limites que lhe foram fixados". ("O Federalista", n. 48)

A limitação do poder, dada esta sua natureza intrínseca, só pode ser obtida pela contraposição a outro poder, isto é, o poder freando o poder. Neste ponto, "O Federalista" se aproxima de Montesquieu. Estas reflexões, como é sabido, fundamentam a teoria da separação dos poderes, enunciada por este autor. Apesar de se apoiar expressamente em Montesquieu, a exposição de Madison da teoria da separação dos poderes contém especificidades que merecem ser notadas.

O governo misto e a diferença de “separação de poderes”.

Para a literatura política do século XVIII, a Inglaterra era tomada como um caso comprobatório das qualidades do "governo misto". Segundo esta teoria, quando as funções de governo são distribuídas por diferentes grupos sociais — realeza, nobreza e povo —, o exercício do poder deixa de ser prerrogativa exclusiva de qualquer um dos grupos, forçando-os à colaboração, com o que a convivência civil é aprimorada e a liberdade preservada. O "governo misto", portanto, não é o mesmo que a "separação dos poderes", uma distribuição horizontal das três funções principais do Estado — a legislativa, a executiva e a judiciária — por órgãos distintos e autônomos. A correspondência entre o "governo misto" e a "separação dos poderes" pode ocorrer desde que cada força social seja responsável por uma das funções.

Por razões óbvias, o governo misto, era uma solução descartada nos Estados Unidos, onde as condições sociais para o "governo misto" estavam ausentes. Aliás, este não deixou de ser um problema para os colonos em luta com a Inglaterra, em geral, adeptos da teoria do "governo misto" como a mais eficaz defesa para a liberdade.

Thomas Paine por  exemplo, a rejeitar a teoria do "governo misto", qualificando-a de um mito, ao tempo que afirmavam que a verdadeira segurança para a liberdade de um povo encontrava-se em sua virtude. (Ainda que essa ideia de se espera apenas pela virtude, antes, já havia recebido varias criticas por diversos doutrinadores, até mesmo por Montesquieu), Thomas Paine, miravam-se nos exemplos da Antiguidade greco-romana, cujas condições, diziam, os americanos estariam a reproduzir. Entretanto, este era um argumento típico de parcela das fileiras "Antifederalistas", por contraditório que possa parecer, por este caminho também se estruturavam críticas claramente antipopulares. Se a sorte dos governos populares dependia exclusivamente da virtude do povo, os cidadãos americanos já estavam demonstrando estar a perdê-la. Alguns assim, propunham a volta à teoria do "governo misto", isto é, afirmavam que apenas pela introdução de corretivos aristocráticos a liberdade poderia ser salva na América.

"O Federalista" rejeitava estas duas soluções apresentada, procurando encontrar novas bases para o governo popular. Voltemos à separação dos poderes tal qual apresentada em "O Federalista" e vejamos quais suas relações com o ponto apresentado a cima:

A defesa da aplicação do princípio da separação de poderes encontra-se construída a partir de medidas constitucionais, garantias à autonomia dos diferentes ramos de poder, postos em relação um com os outros para que possam se controlar e frear mutuamente, referidas, em última análise, às características nada virtuosas dos homens, seus interesses e ambições pessoais por acumular poder. A ideia era a seguinte, "A ambição será incentivada para enfrentar a ambição, e os interesses pessoais serão associados aos direitos constitucionais."

A adoção do princípio da separação dos poderes justifica-se como uma forma de se evitar a tirania, onde todos os poderes se concentram nas mesmas mãos. Os diferentes ramos de poder precisam ser dotados de força suficiente para resistir às ameaças uns dos outros, garantindo que cada um se mantenha dentro dos limites fixados constitucionalmente. No entanto, um equilíbrio perfeito entre estas forças opostas, possível no comportamento dos corpos regidos pelas leis da mecânica, não encontra lugar em um governo (uma critica a ideia de Montesquieu, que pretendia comprovar que era possível fazer com que leis humanas, fosse tão precisas quanto leis físicas). “O Federalista” propunha que para cada forma de governo, haverá um poder necessariamente mais forte, de onde partem as maiores ameaças à liberdade. Em uma monarquia, tais ameaças partem do executivo, enquanto para as repúblicas, o legislativo se constitui na maior ameaça à liberdade, já que é a origem de todos os poderes e, em tese, pode alteraras leis que regem o comportamento dos outros ramos de poder. Daí porque sejam necessárias medidas adicionais para frear o seu poder. A instituição do Senado é defendida com este fim, uma segunda câmara legislativa composta a partir de princípios diversos daqueles presentes na formação da Câmara dos Deputados, sendo previsível que a ação de uma leve à moderação da outra. Outra forma de deter o poder legislativo se obtém pelo reforço dos outros poderes. O judiciário, necessariamente o ramo mais fraco porque destituído de poder de iniciativa, merece cuidados especiais para que sua autonomia seja garantida. Este é um ponto defendido com ênfase por Hamilton, que chega, em passagens de "O Federalista" n. 78, a atribuir à Corte Suprema o poder de interpretação final sobre o significado da Constituição. Esta importante atribuição da Corte Suprema, no entanto, não é defendida consistentemente por qualquer um dos três autores e veio a ser incorporada posteriormente às prerrogativas próprias à Corte Suprema.

As repúblicas e as facções.

"O Federalista" n. 10, de autoria de James Madison, é considerado o artigo mais importante de toda a série, merecendo as maiores atenções dos comentaristas. A razão desta celebridade encontra-se em sua discussão a respeito do mal das facções e das formas de enfrenta-lo. (grupos, distintos uns dos outros, com força na sociedade e interesses próprios, não voltado para o bem comum geral da população). Caracterizadas como a principal ameaça à sorte dos governos populares, tidas como forças negativas, no que segue os ensinamentos de uma sólida tradição, Madison inova ao defender que a sorte dos governos populares não depende da eliminação das facções, mas sim de encontrar formas de neutralizar os seus efeitos.

Montesquieu e Rousseau afirmavam que a sobrevivência das democracias era uma função direta da virtude dos cidadãos que a compunham. Sendo a virtude definida como a "renúncia a si próprio" em nome do "amor pelas leis e pela pátria", sua preservação estava na dependência direta da manutenção da igualdade social entre os cidadãos. Trata-se de uma igualdade na frugalidade, já que o luxo traria consigo, inevitavelmente, a ambição e os interesses particulares. Para Madison, tais postulações estabeleciam que as democracias só poderiam florescer onde as facções fossem eliminadas. Madison rejeita esta solução, tida como não factível em um governo livre. As causas das facções encontram-se semeadas na própria natureza humana, nascendo do livre desenvolvimento de suas faculdades. A diversidade de crenças, opiniões e de distribuição da propriedade decorre da liberdade dos homens de disporem de seus próprios direitos. Vale observar que entre estes direitos, Madison destaca o da propriedade, a principal fonte diferenciadora dos homens e, por isto mesmo, a fonte mais comum e duradoura das facções. Proteger o direito de autodeterminação dos homens, isto é, proteger a sua liberdade, é o objetivo primordial dos governos, sua razão de ser. Neste ponto encontra-se explicitado o comprometimento de Madison com o credo liberal. Busca-se constituir um governo limitado e controlado para assegurar uma esfera própria para o livre desenvolvimento dos indivíduos, em especial de suas atividades econômicas.

Se as facções são inevitáveis, o problema passa a ser o de impedir que um dos diferentes interesses ou opiniões presentes na sociedade venha a controlar o poder com vistas à promoção única e exclusiva de seus objetivos. O princípio da decisão por maioria, regra fundamental dos governos populares, passa a representar uma ameaça aos direitos das facções minoritárias, já que elas precisam de um número maior de votação para chegarem ao poder.

É fato que à maioria das pessoas aplica-se o princípio da tendência natural ao abuso do poder quando este não encontra freios diante de si, porém é o que naturalmente tende a acontecer nas democracias puras, onde poucas facções se defrontam e facilmente a majoritária controla todo o poder (por conseguir um número maior de votos). Feita esta observação chega-se a um problema paradoxal para a teorização da democracia: o maior risco de que ela degenere em tirania radica-se no poder que confere à maioria. Observe que a tendência de uma facção controlar o poder é totalmente possível, caso umas delas venha a vencer as eleições, e observe que eleições é um das caraterísticas das Republicas, de forma que não seria possível eliminar as eleições, ou seja, não pode contraditar a regra definitória da forma de governo, se o fizer, logicamente, o governo deixaria de ser republicano. Vejamos o remédio proposto por Madison.

A raiz desta inversão de expectativas, quanto as facções, deve-se à nova espécie de governo popular que defendia: a república. A distinção entre as repúblicas e as democracias puras traz vantagens à primeira em dois pontos capitais. Primeiro, fazendo com que as funções de governo sejam delegadas a um número menor de cidadãos e, segundo, aumentando a área e o número de cidadãos sob a jurisdição de um único governo. À primeira vista, a primeira distinção, ao instituir a representação, traz, automaticamente, as respostas procuradas por Madison para soluciona o problema. Em função do "filtro" que institui, entregando o leme do Estado a homens imunes ao partidarismo, sempre aptos a discernir e optar pelos verdadeiros interesses do povo, a representação eliminaria o mal das facções, no entanto, seguir esta trilha é cair em uma armadilha do texto, é não prestar atenção ao comentário seguinte de Madison, afirmando a probabilidade de se verificar o resultado inverso, isto é, de que pessoas de espírito faccioso e com propósitos sinistros conseguissem obter os votos do povo para depois traí-lo. Segue que a representação, em si, não oferece as garantias suficientes para sanar o mal das facções.

Como afirma o próprio Madison, à segunda característica distintiva das repúblicas deve-se a principal contribuição para evitar o mal das facções. Sob um território mais extenso e com um número maior de cidadãos cresce o número de interesses em conflito, de tal sorte que ou não existe um interesse que reúna a maioria dos cidadãos, ou, na pior das hipóteses, será difícil que se organize para agir. Ou seja, através da multiplicação das facções chega-se à sua neutralização recíproca, tornando impossível o controle exclusivo do poder por uma facção. Impede-se, assim, que qualquer interesse particular tenha condições de suprimir a liberdade.

Conforme afirma, a preocupação central da legislação moderna é a de fornecer os meios para a coordenação dos diferentes interesses em conflito. Levar à coordenação dos interesses é a marca distintiva das repúblicas por oposição à violência do conflito entre facções características das democracias populares. Ante o bloqueio mútuo das partes, a coordenação aparece como a única alternativa para decisão dos conflitos, o interesse geral se impondo como a única alternativa. Segundo as próprias palavras de Madison. 

“Em uma república com a extensão territorial dos Estados Unidos e com a enorme variedade de interesses, partidos e seitas que engloba, a coalizão de uma maioria da sociedade dificilmente poderia ocorrer com base em quaisquer outros princípios que não os da justiça e do bem comum.”